Решение Бурятского УФАС России от 20.07.2010 г № Б/Н
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Бурятия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председателя Комиссии: <...>,
Членов Комиссии: <...>, <...>,
рассмотрев дело № 02-03/61-2010 по признакам нарушения Народным Хуралом Республики Бурятия (670000, г. Улан-Удэ, ул. Сухэ Батора, 9) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции),
при участии:
заинтересованных лиц:
представителя индивидуального предпринимателя ИП Бредний Р.И. – <...>, доверенность от 09.04.2010;
представителя Государственно-правового комитета Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия (далее – ГПК) – <...>, доверенность от 28.06.2010 № ИО98-000042;
представителя Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Бурятия (далее – МСХ РБ) – <...>, доверенность от 13.04.2010 № 115-000230
В отсутствие ответчика по делу – Народного Хурала Республики Бурятия, извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, на рассмотрение дела Комиссией Бурятского УФАС России в своих представителей не направили; заявлений, ходатайств не поступало,
Установила:
В ходе рассмотрения дела № 02-03/25-2010, возбужденного ранее в отношении МСХ РБ по результатам внеплановой проверки изложенных в статье «Информ Полис» от 10.02.2010 «Операция «Бухлер фактов по поручению Главного федерального инспектора Шилина С.П. (исх. от 27.02.2010 № А55-02-205), а также по заявлению ИП Бредний Р.И., Комиссией выявлено следующее.
Заявку ИП Бредний Р.И., поданную на участие в конкурсе по отбору организаций пищевой и перерабатывающей промышленности на предоставление субсидии в рамках реализации республиканских целевых программ, конкурсная комиссия МСХ РБ отклонила в связи с тем, что индивидуальные предприниматели не являются получателями субсидий согласно постановлению Правительства Республики Бурятия от 16.11.2009 № 426.
В рамках рассмотрения дела № 02-03/25-2010 Комиссией направлен запрос в Народный Хурал Республики Бурятия (далее – НХ РБ) о предоставлении разъяснений по применению Закона Республики Бурятия от 13.10.2005 № 1282-III «О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Республике Бурятия» (далее – Закон РБ), а именно: имеют ли индивидуальные предприниматели, осуществляющие первичную и последующую переработку сельскохозяйственного сырья, право на получение государственной поддержки как организации пищевой и перерабатывающей промышленности?
В своих пояснениях НХ РБ (исх. от 26.05.2010 № 005-000380/10) указывает на следующее.
Организации пищевой и перерабатывающей промышленности, осуществляющие первичную и последующую переработку сельскохозяйственного сырья, пунктом 4 статьи 1 Закона РБ отнесены к субъектам государственной поддержки, предусмотренной указанным законом. Определение комплексного термина «организации пищевой и перерабатывающей промышленности» в федеральном законодательстве и законодательстве Республики Бурятия отсутствует. При определении значения указанного термина возможно руководствоваться только смыслом термина «организация» в контексте рассматриваемых правоотношений.
В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Закона РБ под государственной поддержкой сельскохозяйственного производства понимается комплекс мероприятий и мер финансового, экономического и управленческого воздействия, осуществляемых за счет средств республиканского бюджета органами государственной власти Республики Бурятия и направленных на создание благоприятных условий для осуществления стабильного и эффективного сельскохозяйственного производства в Республике Бурятия.
Указанная формулировка позволяет сделать вывод о направленности государственной поддержки сельскохозяйственного производства на создание благоприятных условий для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере сельскохозяйственного производства.
Отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием регулируются гражданским законодательством. Исходя из норм статей 23 и 48 Гражданского кодекса РФ, индивидуальным предпринимателем является гражданин, занимающийся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и зарегистрированный в качестве такового. Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. В то же время в соответствии с принципом равенства субъектов гражданских правоотношений согласно статье 23 Гражданского кодекса РФ к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила настоящего Кодекса, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения.
Кроме того, НХ РБ обратил внимание Комиссии на то, что данные разъяснения не несут силу официального толкования в соответствии со статьей 25 Закона Республики Бурятия от 19.04.1995 № 111-I «О Народном Хурале Республики Бурятия».
Представитель ГПК <...> в письменном отзыве (исх. от 17.05.2010 № 678) и устно пояснил Комиссии, что Постановление Правительства Республики Бурятия от 16.11.2009 № 426 (далее – Постановление № 426) принято в соответствии с пунктом 4 статьи 1 Закона РБ, где организации пищевой и перерабатывающей промышленности определены как субъекты государственной поддержки. Индивидуальный предприниматель без образования юридического лица Бредний Р.И. не является организацией в понимании статьи 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, соответственно, не может быть субъектом государственной поддержки.
Оценив доказательства и доводы сторон, представленных в ходе рассмотрения дела, Комиссия по результатам рассмотрения дела № 02-03/25-2010 приняла решение о прекращении рассмотрения дела в связи с отсутствием нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых действиях конкурсной комиссии МСХ РБ.
Рассмотрев материалы дела от 29.03.2010 № 02-03/25-2010, руководитель Бурятского УФАС России Потапова Е.И. приказом от 21.06.2010 № 129 приняла решение о возбуждении дела 02-03/61-2010 по признакам нарушения НХ РБ части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившимся в принятии подпункта «д» пункта 4 статьи 1 Закона РБ, где установлено, что субъектами государственной поддержки могут быть «организации пищевой и перерабатывающей промышленности, осуществляющие первичную и последующую переработку сельскохозяйственного сырья», что привело или может в дальнейшем привести к ограничению конкуренции.
В рамках рассматриваемого дела № 02-03/61-2010 представлен отзыв, отражающий позицию НХ РБ (исх. от 29.06.2010 № 005-000482/10).
НХ РБ, рассмотрев Приказ Бурятского УФАС России от 21.06.2010 № 129 (далее – Приказ) и Определение от 22.06.2010 № 02-03/2037 о назначении дела № 02-03/61-2010 о нарушении антимонопольного законодательства к рассмотрению (далее – Определение), полагает следующее.
1.В представленных документах указывается на нарушение НХ РБ части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в принятии подпункта «д» пункта 4 статьи 1 Закона РБ.
Фактически в Определении указывается на противоречие антимонопольному законодательству нормы Закона РБ, принятого в установленном федеральным и республиканским законодательством порядке законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Бурятия, и подписанного Президентом Республики Бурятия.
НХ РБ считает, что Бурятское УФАС России в данном случае превысило полномочия, установленные Законом о защите конкуренции, Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, Положением о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденным Приказом Федеральной антимонопольной службы от 15.12.2006 № 324.
Действие НХ РБ, выразившееся в принятии нормативного правового акта – Закона РБ само по себе не может являться основанием для возбуждения дела в порядке, установленном пунктом 1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции.
Принятие закона субъекта Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации предусмотрено подпунктом «б» пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ), статьей 86 Конституции Республики Бурятия, согласно которым данный орган осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Возбуждение дела антимонопольным органом в отношении законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации в связи с его законодательной деятельностью по сути нарушает конституционный принцип разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации), способствует вторжению исполнительной власти в компетенцию власти законодательной.
В пункте 5 статьи 27 Закон № 184-ФЗ указано, что законы субъекта Российской Федерации, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.
В данном случае Бурятское УФАС России должно было руководствоваться пунктом 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции: антимонопольный орган обращается в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
НХ РБ отмечает также, что в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 23, статьей 36 Закона о защите конкуренции обязательные для исполнения предписания и решения антимонопольного органа распространяется только на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и считает, что дело подлежит прекращению на основании статьи 48 Закона о защите конкуренции.
2.По существу рассматриваемого дела НХ РБ считает, что Закон РБ не содержит в себе положений, ограничивающих конкуренцию, по следующим основаниям.
В соответствии со статьей 23 Гражданского кодекса Российской Федерации к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила Гражданского кодекса Российской Федерации, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения.
Физические лица, действующие в гражданских правоотношениях в качестве индивидуальных предпринимателей и осуществляющие предпринимательскую деятельность, в своем правовом статусе приравниваются к юридическим лицам. Следовательно, в силу требований части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации, согласно которой все равны перед законом, физические лица, действуя в правовом статусе индивидуального предпринимателя, имеют право на получение предусмотренных законом мер государственной поддержки наравне с организациями.
Распространение термина «организации пищевой и перерабатывающей промышленности» на индивидуальных предпринимателей подтверждается формулировкой пункта 2 статьи 1 Закона РБ, согласно которому агропромышленный комплекс Республики Бурятия представляет собой совокупность сельскохозяйственных товаропроизводителей, организаций пищевой и перерабатывающей промышленности, технического и других видов обслуживания, научно-исследовательских учреждений и учреждений образования сельскохозяйственного профиля, деятельность которых взаимосвязана между собой в технологическом, экономическом и организационном отношениях.
В данном пункте Закона РБ индивидуальные предприниматели отдельно не упоминаются, следовательно, при принятии Закона Республики Бурятия в ряде его статей законодатель включил индивидуальных предпринимателей в число организаций.
Представитель ГПК <...>, не согласившись с доводами НХ РБ, в качестве аргумента предложил Комиссии рассмотреть положения Федерального закона от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», регулирующего отношения, возникающие между гражданами и юридическими лицами, признанными на основании настоящего закона сельскохозяйственными товаропроизводителями, иными гражданами, юридическими лицами, органами государственной власти в сфере развития сельского хозяйства, а также статьи 3 указанного закона, где законодатель одновременно с понятием «организация» (имеется ввиду юридические лица) указывает на понятие «индивидуальный предприниматель».
Кроме того, представитель ГПК <...> обращает внимание Комиссии на нормы подпункта «г» пункта 4 статьи 1 Закона РБ (предыдущего подпункту «д»), указывающего на «организации, индивидуальные предприниматели, выращивающие рыбу…», которые могут быть субъектами государственной поддержки.
Приняв подпункт «д» пункта 4 статьи 1 Закона РБ в редакции, действующей во время издания и принятия Постановления № 426, на момент проведения МСХ РБ открытого конкурса, а также на момент рассмотрения настоящего дела, считает представитель ГПК <...>, законодатель Республики Бурятия установил субъектом государственной поддержки только «организации пищевой и перерабатывающей промышленности…».
По мнению представителя ГПК <...>, НХ РБ, не перечислив через запятую индивидуальных предпринимателей, прямо указал на то, что под понятием «организация» следует понимать только юридическое лицо. Индивидуальные предприниматели без образования юридического лица не являются юридическими лицами, соответственно, не является организациями.
Представитель ИП Бредний Р.И. <...> поддержал доводы, изложенные в заявлении, и пояснил.
ИП Бредний Р.И. была подана заявка на участие в конкурсе как организация пищевой и перерабатывающей промышленности. В понятие «организация» входят не только юридические лица. В соответствии с частью 3 статьи 23 Гражданского кодекса Российской Федерации к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила настоящего Кодекса, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения. По мнению <...>, индивидуальные предприниматели, также как и юридические лица охватываются понятием «организация», значит, ИП Бредний Р.И. имела право на получение субсидии как организация пищевой и перерабатывающей промышленности.
В материалах дела 02-03/25-2010 имеется заключение профильного отдела – отдела пищевой, перерабатывающей промышленности агропродовольственного рынка МСХ РБ, согласно которому ИП Бредний Р.И. рекомендуется предоставить субсидию на компенсацию части стоимости технологического оборудования в рамках реализации республиканской целевой программы «Развитие мясного скотоводства Республики Бурятия на 2009-2012 годы».
Представитель МСХ РБ <...>, поддержав мнение представителя ГПК <...>, по существу дела пояснила следующее.
Порядок предоставления субсидий на реализацию республиканской целевой программы «Развитие мясного скотоводства Республики Бурятия на 2009-2012 годы», утвержденный Постановлением № 426, определяет условия предоставления средств из республиканского бюджета на проведение мероприятий по развитию мясного скотоводства в Республике Бурятия. Исполнителями республиканской целевой программой «Развитие мясного скотоводства Республики Бурятия на 2009-2012 годы», которая утверждена постановлением Правительства Республики Бурятия от 02.03.2009 № 64, являются сельскохозяйственные товаропроизводители, организации пищевой и перерабатывающей промышленности, а также субъекты, обслуживающие сельскохозяйственных товаропроизводителей.
В соответствии со статьей 11 Налогового кодекса Российской Федерации организации – это юридические лица, образованные в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Для участия в конкурсе по определению лиц, имеющих право на получение субсидий в рамках реализации республиканских целевых программ, заявитель обязан представить доказательства того, что он является организацией пищевой и перерабатывающей промышленности. Указанных доказательств ИП Бредний не представила. Решение конкурсной комиссией МСХ РБ об отклонении заявки ИП Бредний принято, исходя из буквального толкования положений Постановления № 426 и отражено в протоколе следующей формулировкой: «в связи с тем, что индивидуальные предприниматели не являются получателями субсидий по Постановлению Правительства РБ от 16.11.2009 № 426».
По мнению представителя МСХ РБ <...>, предоставление субсидии ИП Бредний Р.И. послужило бы поводом контролирующим органам для признания нецелевого использования МСХ РБ бюджетных средств, т.к. индивидуальные предприниматели не являются получателями субсидий по Постановлению № 426.
Проанализировав имеющиеся в деле материалы и сведения, оценив доказательства и доводы, представленные сторонами в ходе рассмотрения настоящего дела, выступления представителя ИП Бредний, Комиссия пришла к следующим выводам.
Доводы НХ РБ о превышении Бурятским УФАС России полномочий, установленных действующим законодательством, Комиссией признаны не состоятельными по следующим основаниям.
Часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещает органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов.
Пунктом 1 статьи 22 Закона о защите конкуренции за антимонопольными органами, в том числе Бурятским УФАС России, установлено выполнение функции по обеспечению контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации требований антимонопольного законодательства.
Пункт 1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции, устанавливает полномочия антимонопольных органов, в том числе Бурятского УФАС России, возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства.
Вместе с тем, в связи с вопросами, возникающими у арбитражных судов при применении антимонопольного законодательства, и в целях обеспечения единообразных подходов к их разрешению Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации на основании статьи 13 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» своим Постановлением от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» дает следующие разъяснения.
Пленум ВАС Российской Федерации полагает, что пунктом 2 статьи 11 ГК РФ и главой 9 Закона о защите конкуренции предусмотрена возможность защиты гражданских прав в административном порядке в случаях, установленных законом. Антимонопольный орган, рассматривая дела о нарушениях антимонопольного законодательства, принимает решения и выдает предписания, направленные на защиту гражданских прав, нарушенных вследствие их ущемления, злоупотребления доминирующим положением, ограничения конкуренции или недобросовестной конкуренции.
В силу подпункта «а» пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, установлено пунктом 15 Постановления Пленум ВАС Российской Федерации.
Таким образом, в рамках имеющихся полномочий, антимонопольные органы, в том числе Бурятское УФАС России, вправе в досудебном порядке урегулировать отношения (споры), связанные с защитой конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: недопущения, ограничения, устранения конкуренции органами государственной власти, в случаях, если ущемляются права и законные интересы неопределенного круга хозяйствующих субъектов – индивидуальных предпринимателей.
В соответствии с Приказом ФАС России от 25.12.2007 № 447 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации», устанавливающего сроки и последовательность действий (административных процедур) территориальных органов ФАС России, Бурятским УФАС России возбуждено и рассмотрено настоящее дело.
В соответствии с требованиями части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Закон РБ, являясь нормативным правовым актом Республики Бурятия, действие которого распространяется на неограниченный круг лиц, не должен трактоваться разноречиво, должен иметь четкое и единообразное (однозначное) прочтение его положений.
Подпункт «д» пункта 4 статьи 1 Закона РБ не должен быть истолкован лицами, осуществляющими его практическое применение, иначе, чем отражено в нормативном правовом акте, одна и та же норма не должен иметь двойственного толкования органами исполнительной власти Республики Бурятия (Правительством Республики Бурятия и МСХ РБ), хозяйствующими субъектами (ИП Бредний Р.И.) и представителями НХ РБ.
Такое прочтение упомянутых нормативных правовых актов НХ РБ и Правительства РБ и принятое в соответствии с ними конкурсной комиссией Минсельхоза РБ решение, лишило права на получение государственной поддержки ИП Бредний Р.И., нарушило ее права и законные интересы.
Отклонение заявки ограничило доступ ИП Бредний Р.И. к бюджетным средствам в виде субсидий для организаций пищевой и перерабатывающей промышленности, что привело к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в отношении ИП Бредний Р.И.
В результате применения подпункта «д» пункта 4 статьи 1 Закона РБ привело Правительство Республики Бурятия к установлению Постановлением № 426 пункта 4 Положения о проведении конкурса по определению лиц, имеющих право получение субсидий, предусматривающего круг участников конкурса, а именно, организации пищевой и перерабатывающей промышленности, а применение конкурсной комиссией МСХ РБ норм Постановления № 426 и Закона РБ привело к принятию решения об отклонении заявки ИП Бредний Р.И., с формулировкой «в связи с тем, что индивидуальные предприниматели не являются получателями субсидий по Постановлению Правительства РБ от 16.11.2009 № 426».
С учетом вышеизложенного, по результатам рассмотрения дела № 02-03/61-2010, возбужденного от 21.06.2010 приказом № 129 в отношении НХ РБ, Комиссия расценивает принятие НХ РБ подпункта «д» пункта 4 статьи 1 Закона Республики Бурятия от 13.10.2005 № 1282-III «О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Республике Бурятия», где установлено, что субъектами государственной поддержки могут быть «организации пищевой и перерабатывающей промышленности, осуществляющие первичную и последующую переработку сельскохозяйственного сырья», как нарушение органом государственной власти Республики Бурятия части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, результатом которого является недопущение, ограничение, устранение конкуренции, ущемление интересов ИП Бредний Р.И. и других хозяйствующих субъектов, потенциальных участников конкурса.
Руководствуясь статьёй 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия
Решила:
1.Признать Народный Хурал Республики Бурятия нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившимся в принятии подпункта «д» пункта 4 статьи 1 Закона Республики Бурятия от 13.10.2005 № 1282-III «О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Республике Бурятия», которое привело или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, к ущемление интересов ИП Бредний Р.И. и других хозяйствующих субъектов – индивидуальных предпринимателей, желающих принять участие в конкурсе по определению лиц, имеющих право на получение субсидий в рамках реализации республиканской целевой программы «Развитие мясного скотоводства Республики Бурятия на 2009-2012 годы».
2.В связи с отсутствием полномочий на выдачу органам государственной власти субъектов Российской Федерации предписаний Комиссия ограничивается настоящим решением.
Председатель Комиссии
<...>
Члены Комиссии
<...>
<...>
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в арбитражный суд.