Решение Бурятского УФАС России от 05.07.2010 г № Б/Н
Резолютивная часть решения объявлена 21.06.2010
Решение в полном объеме изготовлено 05.07.2010
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Бурятия (далее - Комиссия) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председателя: <...>,
Членов: <...>, <...>,
рассмотрев дело № 02-03/30-2010 по признакам нарушения администрацией г. Улан-Удэ (670000, г. Улан – Удэ, ул. Ленина, 54) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции),
при участии:
заявителей: <...>, <...> – представителя УУГОО «Союз военнослужащих «Защита» (доверенность от 10.02.2010), <...> - представителя УУГОО «Союз военнослужащих «Защита» (доверенность от 10.02.2010),
ответчика: <...> - начальника отдела по муниципальной собственности и земельным отношениям Правового управления администрации г. Улан-Удэ (доверенность от <...>, );
заинтересованного лица: <...> – начальника юридического отдела «Теплоэнергосбыт Бурятии» ОАО «Территориальная генерирующая компания № 14» (доверенность от <...>),
Установила:
В Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Бурятия (далее - Бурятское УФАС России) поступили заявления <...> (вх. от 15.01.2010 № 130) и Улан – Удэнской городской общественной организации «Союз военнослужащих «Защита» (далее – Союз военнослужащих «Защита») (вх. от 18.01.2010 № 169) в отношении администрации г. Улан-Удэ, указывающие на признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Заявители просят проверить законность: соглашения о порядке взаимодействия Правительства Республики Бурятия, администрации г. Улан-Удэ, ОАО «ТГК № 14» в сфере теплоснабжения города Улан-Удэ от 08.02.2005 (далее – Соглашение), дополнения к соглашению от 08.02.2005 о порядке взаимодействия Правительства Республики Бурятия, администрации г. Улан-Удэ, ОАО «ТГК № 14» в сфере теплоснабжения города Улан-Удэ от 03.02.2006 (далее – дополнение к Соглашению), а также постановления администрации г. Улан-Удэ от 14.03.2006 № 77 «О наделении ОАО ««Территориальная генерирующая компания № 14» функциями единого поставщика».
По мнению заявителей, на основании вышеуказанных актов органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления оказано преимущество ОАО ««Территориальная генерирующая компания № 14» (далее – ОАО «ТГК № 14») на рынке оказания услуг по производству и передаче тепловой энергии.
На основании заключенных Соглашения и дополнения к Соглашению муниципальные тепловые сети, объекты теплоснабжения г. Улан-Удэ переданы одному хозяйствующему субъекту - ОАО «ТГК № 14».
Кроме того, заявители не согласны с установлением высокого, необоснованного, единого для всех потребителей тарифа на тепловую энергию.
Бурятским УФАС России на основании пункта 3 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции 14.04.2010 возбуждено дело № 02-03/30-2010 по признакам нарушения администрацией г. Улан-Удэ части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в заключении Дополнительного соглашения к договору доверительного управления муниципальным имуществом г. Улан-Удэ от 18.01.2006 № У-06-051 от 06.06.2008 № 29 с хозяйствующим субъектом - ОАО «ТГК № 14» без проведения торгов, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Определением от 27.04.2010 о назначении дела № 02-03/30-2010 рассмотрение дела назначено на 26.05.2010 в 14:00 часов.
Из анализа представленных Правительством Республики Бурятия, администрацией г. Улан-Удэ, ОАО «ТГК № 14» документов установлено, что между администрацией г. Улан-Удэ и ОАО «ТГК № 14» заключен договор доверительного управления муниципальным имуществом от 18.01.2006 № У-06-051(далее – Договор доверительного управления) и дополнительное соглашение к договору доверительного управления муниципальным имуществом г. Улан-Удэ от 18.01.2006 № У-06-051 от 06.06.2008 № 29 (далее - Дополнительное соглашение).
Администрацией г. Улан-Удэ заключен Договор доверительного управления с ОАО «ТГК № 14». В соответствии с условиями Договора доверительного управления администрация г. Улан-Удэ передает ОАО «ТГК № 14» в доверительное управление, принадлежащее на праве собственности имущество, предназначенное для надлежащей деятельности, предусмотренной условиями договора, в том числе сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукция и иные принадлежности, связанные общим назначением, общей балансовой стоимостью 854 723 377, 09 рублей. Целью доверительного управления на основании договора является бесперебойное и качественное тепло- и горячее водоснабжение потребителей г. Улан-Удэ, как единого муниципального образования, а также поддержание имущества в пригодном для эксплуатации состоянии, посредством проведения ремонтно-восстановительных, плано-предупредительных и иных работ. Договор вступает в силу с 01.04.2006 года и действует в течение 1 года.
06.06.2008 заключено Дополнительное соглашение № 29 к Договору доверительного управления. Срок действия Договора доверительного управления увеличен до 31.03.2011 года включительно.
Администрация г. Улан-Удэ торги на передачу муниципального имущества в доверительное управление не проводила, с ходатайством о предоставлении муниципальной помощи, в порядке главы 5 Закона о защите конкуренции не обращалась.
Администрация г. Улан-Удэ, заключив Дополнительное соглашение к Договору доверительного управления, предусматривающего, в том числе продление срока действия Договора доверительного управления, предметом которого (Договора доверительного управления) является передача в доверительное управление муниципального имущества без проведения процедуры конкурса или аукциона, тем самым оказала преимущество отдельному хозяйствующему субъекту – ОАО «ТГК № 14», что приводит или может привести к ограничению конкуренции.
Администрация г. Улан-Удэ представила письменные пояснения по делу № 02-03/30-2010, согласно которым при заключении дополнительного соглашения к Договору доверительного управления без проведения торгов нарушений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции не допущено.
По факту заключения дополнительного соглашения к Договору доверительного управления представитель администрации г. Улан-Удэ по доверенности поясняет следующее:
Договор доверительного управления между МО ГО «г. Улан-Удэ» и ОАО «ТГК № 14» заключен в целях бесперебойного и качественного тепло-горячего водоснабжения потребителей г. Улан-Удэ, а также поддержания имущества в пригодном для эксплуатации состоянии посредством проведения ремонтно-восстановительных, планово-предупредительных и иных работ.
В соответствии с частью 2 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.
Согласно статье 124 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. При этом к указанным субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.
Таким образом, муниципальное образование наделено правом заключения гражданско-правовых договоров с хозяйствующими субъектами для обеспечения исполнения функций муниципального образования.
Ответчик считает, что на момент заключения Договора доверительного управления, а также дополнительного соглашения к Договору доверительного управления в законодательстве Российской Федерации не содержалось каких-либо специальных норм, регулирующих особенности заключения договоров доверительного управления муниципальным имуществом. Таким образом, заключение Договора доверительного управления и дополнительного соглашения к нему осуществлено в соответствии с нормами гражданского законодательства.
При заключении дополнительного соглашения передачи дополнительного имущества в доверительное управление не производилось, были уточнены права и обязанности сторон, срок действия договора, порядок сдачи бухгалтерской отчетности и порядок расторжения договора.
Таким образом, администрация г. Улан-Удэ полагает, что заключение дополнительного соглашения к Договору доверительного управления не является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, так как заключение дополнительного соглашения осуществлено в рамках полномочий администрации г. Улан-Удэ, в целях осуществления функций органов местного самоуправления, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ, в соответствии с действующим на момент заключения Дополнительного соглашения законодательством.
Ответчик отмечает, что Федеральным законом от 30.06.2008 № 108-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в Закон о защите конкуренции, данный закон дополнен статьей 17.1, которой предусмотрены особенности порядка заключения любых договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного и муниципального имущества. С момента вступления в силу статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров доверительного управления муниципального имущества возможно только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения такого договора, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей.
Однако на момент заключения Договора доверительного управления, а также Дополнительного соглашения статья 17.1 Закона о защите конкуренции не вступила в силу. Соответственно, передача муниципального имущества происходила на основании норм ГК РФ, которые не содержат требований об обязательном проведении торгов при передаче муниципального имущества в доверительное управление.
Представитель ОАО «ТГК № 14» поддержала доводы администрации г. Улан-Удэ.
Оценив доказательства и обоснованность доводов, представленных в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, выступления заявителей и представителя ответчика по делу, Комиссия пришла к следующим выводам:
1.Бурятское УФАС России по поводу довода заявителей об установлении высокого, необоснованного, единого для всех потребителей тарифа на тепловую энергию поясняет, что в соответствии с Положением о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденным приказом ФАС России от 15.12.2006 № 324 территориальный орган Федеральной антимонопольной службы осуществляет функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу).
К компетенции антимонопольного органа не относится государственное регулирование тарифов (цен) на жилищно-коммунальные услуги, контроль и надзор в сфере государственного регулирования тарифов (цен).
Государственное регулирование тарифов (цен) на продукцию (работы, услуги) организаций, осуществляющих регулируемую деятельность на территории Республики Бурятия, а также контроль и надзор в сфере государственного регулирования тарифов (цен) осуществляет Республиканская служба по тарифам Республики Бурятия (Положение о РСТ по РБ утверждено постановлением Правительства Республики Бурятия от 03.02.2005г. № 29).
2.Ранее, 12.05.2006г. Бурятским УФАС России в пределах своей компетенции было рассмотрено дело № 02-03/10-2006, возбужденное в отношении администрации г. Улан-Удэ по признакам нарушения частей 1, 2 статьи 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 (ред. от 02.02.2006) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (далее - Закон о конкуренции). В соответствии с частью 2 статьи 7 Закона о конкуренции проекты решений органов местного самоуправления по вопросам предоставления преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту подлежат согласованию с антимонопольным органом. Проект решения администрации г. Улан-Удэ о передаче ОАО «ТГК-14» в доверительное управление имущества, задействованного в процессе теплоснабжения потребителей города Улан-Удэ, и его обоснование не были представлены в антимонопольный орган для согласования, что является нарушением частей 1, 2 статьи 7 Закона о конкуренции в части необоснованного предоставления ОАО «ТГК-14» преимуществ и не соблюдение процедуры согласования принятия решения о передаче в доверительное управление муниципального имущества ОАО «ТГК-14», что может иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.
Представители администрации г. Улан-Удэ пояснили, что договор доверительного управления муниципальным имуществом, задействованным в процессе теплоснабжения потребителей г. Улан-Удэ от 18.01.2006 был заключен в соответствии с распоряжением администрации г. Улан-Удэ от 18.01.2006 № 35-р.
По существу рассматриваемого дела ответчик пояснил, что передача в доверительное управление ОАО «ТГК-14» указанного имущества произведена в рамках Дополнения к соглашению и преследовала целью гарантированного обеспечения тепловой энергией, сохранение единого тарифа для потребителей города и создание условий для привлечения инвестиций в сферу жилищно-коммунального хозяйства. В обоснование выбора ОАО «ТГК-14» в качестве доверительного управляющего приведено следующее:
• Городской округ «город Улан-Удэ» и группа компаний РАО «ЕЭС России» (куда входит ОАО «ТГК-14») являются собственниками единого теплоэнергетического комплекса. В собственности компаний РАО находятся активы, генерирующие тепловую энергию (ТЭЦ), в муниципальной собственности находятся тепловые сети и иное имущество, способствующее транспортировке тепловой энергии. Рассматривая данный комплекс как неразрывную систему, администрация г. Улан-Удэ пришла к выводу о невозможности владения частями этого комплекса разными лицами, что привело бы к увеличению тарифа;
• Имущество, которое являлось предметом договора, ранее находилось в пользовании МУП «Улан-Удэнская энергетическая компания», находящееся в предбанкротном состоянии, по причине большой кредиторской задолженности перед основным поставщиком – ОАО «ТГК-14»;
• Начиная с 2003 года администрацией г. Улан-Удэ, совместно с Правительством Республики Бурятия предпринимались меры по выбору наиболее эффективного способа управления теплоэнергетическим комплексом, однако по причине изношенности активов, все предприятия, рассматривавшие возможность использования имущества теплового комплекса, отказались от этого.
Исследовав материалы дела, Комиссия пришла к выводу, что действия администрации г. Улан-Удэ по передаче в доверительное управление ОАО «ТГК-14» имущества, задействованного в процессе теплоснабжения, сроком на один год обоснованно и не привело к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и ущемлению интересов хозяйствующих субъектов. Производство по делу было прекращено.
В настоящее время муниципальное имущество, переданное по Договору доверительного управления находится у ОАО «ТГК № 14». Заключенный Договор доверительного управления сроком на 1 год был пролонгирован дополнительными соглашениями.
29.09.2006 между администрацией г. Улан-Удэ и ОАО «ТГК № 14» заключено дополнительное соглашение № 1 к Договору доверительного управления, предусматривающее изменение срока действия договора (с 01.04.2006 и действует до 01.01.2008).
08.02.2007 между указанными сторонами заключено дополнительное соглашение № 9 к Договору доверительного управления, предусматривающее также изменение срока действия договора (с 01.04.2006 и действует до 01.01.2009).
Дополнительным соглашением № 29 к Договору доверительного управления от 06.06.2008 предусмотрено, в том числе изменение срока действия договора, установлен срок с 01.04.2006 до 31.03.2011 включительно.
С октября 2006 года вступил в силу Закон о защите конкуренции (статья 15), который устанавливает запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций.
Любое предоставление государственного или муниципального имущества, без согласия антимонопольного органа, за исключением случаев, предусмотренных частью 1 статьи 20 Закона о защите конкуренции, или без проведения торгов является нарушением Закона о защите конкуренции.
При заключении договора на новый срок, в том числе при продлении срока действия договора, у сторон возникают новые правоотношения, которые в соответствии с частью 1 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации должны соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующими в момент его заключения.
Институт государственной или муниципальной помощи был специально предусмотрен Законом о защите конкуренции еще в 2006 году для обеспечения законных оснований предоставления органами власти, органами местного самоуправления преимуществ, в том числе путем предоставления имущества отдельным хозяйствующим субъектам.
В соответствии с пунктом 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 № 318-ФЗ) предоставление органами местного самоуправления преимущества, которое обеспечивает отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными участниками рынка) более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке, путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке, является муниципальной помощью.
Согласно части 1 статьи 20 Закона о защите конкуренции (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 № 318-ФЗ) государственная или муниципальная помощь предоставляется с предварительного письменного согласия антимонопольного органа, за исключением случаев, предусмотренных законом.
Пунктом 1 части 2 статьи 19 Закона о защите конкуренции (в ред. Федерального закона от 01.12.2007 № 318-ФЗ) предусмотрено, что не является государственной или муниципальной помощью предоставление преимущества отдельному лицу по результатам торгов.
Поскольку предоставление органом местного самоуправления в пользование хозяйствующему субъекту объектов коммунальной инфраструктуры, находящихся в муниципальной собственности, не соответствовало целям, предусмотренным частью 2 статьи 19 Закона о защите конкуренции (в ред. от 01.12.2007 № 318-ФЗ), указанное предоставление должно было осуществляться в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 19 Закона о защите конкуренции (в ред. от 01.12.2007 № 318-ФЗ) с соблюдением требований статьи 17 Закона о защите конкуренции, т.е по результатам торгов.
Следовательно, после вступления в действие Закона о защите конкуренции, т.е с 26.10.2006 года любое предоставление государственного или муниципального имущества, в том числе в доверительное управление, а также заключение дополнительных соглашений, увеличивающих срок договоров без проведения торгов (конкурсов, аукционов), является нарушением антимонопольного законодательства.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Передача прав на объекты коммунальной инфраструктуры хозяйствующим субъектам без проведения торгов препятствует развитию конкуренции, ущемляет интересы хозяйствующих субъектов, желающих получить такие права на государственное или муниципальное имущество, и приводит к ущемлению интересов потребителей услуг предприятий коммунальной инфраструктуры.
Таким образом, в действиях администрации г. Улан-Удэ содержится нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в заключении Дополнительных соглашений, предусматривающих продление срока действия Договора доверительного управления с хозяйствующим субъектом - ОАО «ТГК № 14» без проведения торгов, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции, Комиссия
Решила:
1.Признать администрацию г. Улан-Удэ нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части заключения Дополнительных соглашений, предусматривающих продление срока действия Договора доверительного управления с хозяйствующим субъектом - ОАО «ТГК № 14» без проведения торгов, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
2.Выдать администрации г. Улан-Удэ предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
Председатель Комиссии
<...>
Члены Комиссии
<...>
<...>
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Приложения
2010-07-05 Приложение к Решению от 05 июля 2010 года № Б/Н Предписание